A polêmica regularização de bens no exterior – Por Pierpaolo Cruz Bottini

Na semana passada a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 2690/2015, que possibilita a regularização de bens não declarados no exterior. A proposta tem suscitado aplausos e reações indignadas. O presente texto tem o objetivo de passar rapidamente pelos pontos centrais do projeto, expondo seu escopo, seu lado positivo, e alguns aspectos que merecem crítica.

Em primeiro lugar, vale um passeio pelas principais críticas: (i) é uma proposta do governo voltada para salvar réus da Lava Jato; (ii) a lista de crimes anistiados é extensa demais; (iii) as medidas para garantir que os bens regularizados tem origem lícita são insuficientes.

Parte das ponderações procede. Parte não.

Escopo do projeto

Em primeiro lugar, não se trata de um projeto só do governo, ou deste governo. A regularização de capitais não declarados é uma experiência já implementada em países como Estados Unidos, Portugal, Irlanda, Itália, Reino Unido, França e México. Em segundo lugar, não se trata de proposta ideologicamente vinculada a esse governo, uma vez que pensadores de todas as matizes, como Everardo Maciel, Heleno Torres, e Ives Gandra da Silva Martins apoiam a ideia, embora divirjam no que se refere às multas e alíquotas, bem como na forma de previsão legislativa da regularização.

Assim, vale conhecer a razão central do projeto. No passado, milhares de brasileiros enviaram dinheiro e abriram contas no exterior, sem comunicar as autoridades nacionais, para proteger seu patrimônio da inflação e da instabilidade econômica que grassava o país. Salários, honorários, enfim, frutos de atividades lícitas, foram deslocados para a Suíça, Uruguai, Panamá, dentre outros.

O problema: tais operações não eram e não são permitidas pela lei brasileira. São consideradas crime. Além do delito fiscal, consistente em omitir informações à Fazenda, caracterizam evasão de divisas, na forma de manter depósitos no exterior não declarados ao Banco Central. A pena para essa ultima infração é de 2 a 8 anos de prisão, mais multa.

A despeito disso, um sem número de nacionais possuem contas no exterior não declaradas. Há quem estime que são 100 bilhões de dólares em divisas nacionais que rodam pelo mundo, ariscos à fiscalização.

Cientes da gravidade da situação, muitos querem regularizar seu capital, repatria-lo, trazê-lo de volta ao Brasil. Concordam em pagar os tributos incidentes, e em demonstrar sua origem lícita. Mas não podem porque, ao revelar contas não declaradas, acabam por confessar a prática da evasão de divisas, e, mesmo que recolham os impostos e paguem as multas devidas, não estão livres da pena.

Em suma, não há como regularizar o retorno do capital sem algum risco penal. Diante dessa difícil realidade, alguns buscam estruturar sofisticadas operações financeiras – como a criação de trusts, de offshores, a simulação de exportações – para repatriar os valores sob o manto de aparente legalidade. Porém, a depender do caso concreto, aquele que usa de tais estratégias pode piorar sua situação, uma vez que agrega à evasão de divisas a prática de lavagem de dinheiro, cuja pena varia de 3 a 10 anos.

Outros, perante esse quadro, optam por sair do Brasil, adquirem cidadania estrangeira, de país onde a evasão de divisas não é crime. Por fim, existem aqueles que desistem de rever tais valores, organizando esquemas para que ao menos seus filhos possam usufruir do dinheiro após sua morte. Para isso, precisam rezar para que o Brasil não firme acordos de troca de informações fiscais com o país no qual depositaram os recursos. E a má notícia é que o Brasil já firmou alguns deles e pretende ajustar com os países da OCDE o envio/recebimento de tais informações a partir de 2018.

Nesse contexto, o PL 2960 parece uma boa ideia. Por ele, aqueles que mantém valores de origem licita no exterior, não declarados, terão a opção de regularizar o capital, desde que pagando os tributos incidentes, uma multa, e demonstrando que os bens tem origem lícita. Nesse caso, estaria extinta a punibilidade do crime de evasão de divisas e dos crimes fiscais correlatos. Parte desses 100 bilhões de dólares retornaria ao país, e poderia ser reinvestida, reaquecendo a economia.

Em suma, a proposta é boa. Porém, alguns aspectos do texto legal merecem reflexão.

Rol de crimes cuja punibilidade é extinta

Em primeiro lugar: quais crimes serão anistiados (chamo de anistia porque a proposta tem todas as suas características). É natural que o delito de evasão de divisas (manter bens no exterior sem declaração ao Banco Central) e contra a ordem tributária (crimes fiscais) tenham sua punibilidade extinta, senão o programa será um fracasso. De nada adianta prever a regularização de bens sem uma garantia de que seu possuidor não passe uma temporada na prisão.

Também parece adequado afastar o crime de descaminho – que nada mais é do que um crime fiscal no qual o tributo sonegado é aquele devido pela entrada ou saída de mercadoria lícita no país – e aqueles referentes à falsidade documental, desde que essa falsidade tenha sido usada exclusivamente para a evasão de divisas. Assim, a falsidade voltada para qualquer outro crime (corrupção, peculato, tráfico de drogas, etc) continua punível, por óbvio.

A proposta ainda anistia a lavagem de dinheiro quando o crime antecedente for exclusivamente a evasão de divisas ou o crime contra a ordem tributária. Isso confere segurança jurídica à política de extinção de punibilidade. De nada adianta afastar os crimes fiscais e de evasão sem garantir que o agente será processado por lavagem de dinheiro relacionada a esses crimes – desde que exclusivamente atrelada a tais delitos.

Afasta ainda o delito do art.21 da Lei 7.492/86 (“atribuir-se, ou atribuir a terceiro, falsa identidade, para a realização de operação de câmbio (…) incorre na mesma pena quem, para o mesmo fim, sonega informação que devia prestar ou presta informação falsa”). Também coerente aqui o legislador. Se permite regularizar bens em nome de interposta pessoa, parece lógico que afaste o crime de uso de falsa identidade, desde que o titular de fato dos bens preste informações verídicas na regularização.

Por fim, merece aplausos a retirada da anistia ao art. 16 da Lei 7.492/86, que pune aquele que “faz operar, sem a devida autorização, ou mediante autorização mediante declaração falsa, instituição financeira”. Aqui se trata do doleiro, aquele que vive profissionalmente de operações de câmbio à margem da lei. Realmente, não era adequado anistiar esse personagem, sob pena de deslegitimar uma boa intenção legislativa.

Origem lícita do capital

Há quem diga que essa anistia regularizaria capitais de traficantes, corruptos e doleiros. Não é verdade. Apenas serão beneficiados aqueles que detém capitais de origem legal.

Mas aqui está outro ponto polêmico. Como comprovar que os valores tem origem licita? O projeto de lei prevê que a mera declaração da licitude dos bens é suficiente, indicando que tal documento não pode ser usado como único elemento para “efeitos de expediente investigatório ou procedimento criminal” contra o declarante.

Nesse ponto a proposta também merece reparos. Para que a anistia não seja uma oportunidade para a lavagem de dinheiro oriundo de outros crimes, é importante alguns cuidados. O GAFI publicou em 2012 um paper (“Managing the anti-money laundering and counter-terrorist financing policy implications of voluntary tax compliance programmes”) no qual propõe medidas para prevenir que programas de facilitação de regularização similares sejam usados para lavar dinheiro sujo, dentre as quais a exigência que as operações de regularização ou repatriamento sejam efetuadas por meio de instituições financeiras regulares; a previsão de que os documentos de homologação da regularização não sejam endossos oficiais de licitude da origem dos bens (ou seja, que não impeçam investigações posteriores se existirem indícios de origem delitiva), que as instituições financeiras adotem políticas de análise reforçada das operações de regularização, identificando o beneficiário final da operação, cadastrando seus dados, e exigindo documentos que demonstrem a licitude do capital.

Assim, para evitar que um bom programa se converta em um instrumento de reciclagem de bens sujos, parece necessário incrementar a vigilância sobre os bens que serão regularizados. Nesse sentido, seria admissível exigir que as instituições financeiras que intermediarão a regularização adotem diante dos bens declarados os mesmos cuidados que abraçam quando operam transações de pessoas politicamente expostas, ou seja, que façam uma diligência reforçada (enhanced diligence) e comuniquem ao Coaf quando o ato tiver características suspeitas. Importante aqui seria, portanto, que o Banco Central se debruçasse sobre o projeto de lei e fixasse diretrizes e orientações claras para que as instituições financeiras desempenhem um papel efetivo nesse controle.

No entanto, pelo texto aprovado, se o único elemento a indicar um ato típico de lavagem de dinheiro for a declaração, fica inviabilizada qualquer investigação, ainda que preliminar. Assim, se uma instituição financeira recebe uma proposta de regularização de bens de um funcionário público – pessoa politicamente exposta – cujos rendimentos sejam absolutamente incompatíveis com os valores apresentados, até poderá comunicar ao Coaf tal situação, mas o poder público não poderá instaurar nenhum expediente sem violar o texto legal. Ficará de mãos atadas diante de uma possível lavagem de dinheiro.

Nesse aspecto, o projeto merece reparos. Se o capital a ser regularizado é lícito, o agente não deveria ter qualquer temor de ver sua origem investigada. Evidente que a simples declaração não autoriza a abertura de um inquérito policial, muito menos de uma ação penal. Mas nada deveria impedir a instauração de um expediente preliminar para que o declarante fornecesse mais informações, ou para buscar mais dados sobre a origem dos bens.

Em suma, o projeto de lei é bom, adequado, e importante, mas também apresenta alguns problemas pontuais de redação que podem ser revistos e resolvidos. Fica aqui a contribuição para seu aprimoramento.

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