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A cláusula de barreira no sistema eleitoral brasileiro

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Uma das comissões da reforma política na Câmara dos Deputados aprovou na última quarta-feira, 23, o fim das coligações em eleições proporcionais – ponto unânime entre os estudiosos do sistema eleitoral brasileiro. O parecer institui também uma cláusula de barreira (cláusula de exclusão, cláusula de desempenho), que inicialmente será de 1,5% dos votos em nível nacional, e aumentará gradativamente, chegando a 3% em 2030, com a exigência de representação em pelo menos 1/3 dos estados.

O dispositivo da cláusula de desempenho versa sobre o acesso ao fundo partidário, tempo de rádio e tv. Os partidos que não alcançarem o percentual estarão excluídos da distribuição desses recursos, mas será permitido ao parlamentar mudar de legenda sem o ônus da perda do mandato – nesse caso o partido fica fora do parlamento, ou seja, não é só a perda dos recursos que está em jogo, ainda que o representante possa optar por continuar na legenda, o que provavelmente será difícil de ocorrer. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) deverá ainda ser aprovada na Câmara e no Senado – de onde veio e para onde terá que voltar graças às mudanças – em dois turnos. É necessário o apoio de 308 deputados e 49 senadores.

No ano de 2005, defendi na Universidade Federal do Ceará minha monografia de graduação intitulada: “A experiência da cláusula de barreira no sistema eleitoral alemão e suas possíveis implicações no sistema eleitoral brasileiro”, um estudo introdutório publicado, posteriormente, pela Editora da Universidade Federal de Rondônia, com o título “Reforma Política – Cláusula de Barreira na Alemanha e no Brasil” (Edufro, 2006). Sempre observei com forte ceticismo o percentual de 5% proposto pela Lei dos Partidos de 9.096/95, que tinha o modelo alemão como paradigma. Ficou acertado um prazo de três legislaturas para os partidos se adaptarem a nova regra.

Não obstante, naquela época, o mecanismo também restringia o funcionamento parlamentar das legendas, criando uma espécie de deputado “zumbi”, sem direito a cargos, formação de bancada, participação em comissões etc. No início de 2007, aos 45 minutos do segundo tempo, com a eleição transcorrida sob a nova tese, o STF julgou inconstitucional a barreira dos 5% sob a alegação de que a introdução do dispositivo consistia numa grave ameaçava à representação de minorias, ferindo o princípio do pluripartidarismo, cláusula pétrea em nossa Carta Magna.

No caso alemão (que adota o sistema eleitoral misto), a cláusula foi inserida na lei eleitoral durante o pós-guerra e teve duas grandes finalidades: impedir a acentuada fragmentação partidária que ocorreu na República de Weimar, muito criticada como um empecilho à governabilidade, e que contribuiu diretamente para a ascensão do Partido Nazista ao poder no começo dos anos 1930; e fundamentalmente evitar que partidos extremistas, de ideologia nazista e comunista, chegassem ao parlamento.

Ademais, na Alemanha o partido que não alcançar o percentual de 5% de votos (ou três mandato diretos, pelo escrutínio majoritário no distrito) não participa da divisão das cadeiras, tendo seus votos eliminados do cálculo nacional da distribuição dos assentos para o parlamento federal. Esse ponto difere substancialmente da proposta brasileira, pois a PEC atual confere ao deputado eleito por partido que não alcance a barreira – e que estaria, portanto, sem acesso ao fundo partidário, tempo de rádio e tv, o direito de assumir o mandato por outra agremiação. Apenas desse modo a legenda partidária perderia representação na Câmara dos Deputados.

Importante ressaltar que a cláusula de 5% logrou êxito no sistema eleitoral alemão, ainda que durante cerca de duas décadas os teutônicos tenham convivido com um sistema de apenas três partidos representados no parlamento federal (CDU/CSU, SPD e FDP), no início dos anos 1980 a entrada no Bundestag dos Verdes (Die Grünen), primeiro partido verde do mundo, demonstrou que legendas com conteúdos programáticos e propostas inovadoras de grande relevância à sociedade podem sobreviver ao dispositivo.

Por aqui, observo ainda com forte desconfiança a adoção de uma cláusula de exclusão, mesmo que o percentual seja bem inferior aos 5% de uma década atrás. Argumento que o fim das coligações em eleições proporcionais resolveria em boa medida o problema da fragmentação partidária, já que o quociente eleitoral constitui uma verdadeira “barreira”, burlada, diga-se de passagem, pelas alianças com fins meramente eleitorais.

Pela própria essência da representação proporcional, uma cláusula de barreira pode ser considerada antagônica ao princípio da proporcionalidade, cujo objetivo precípuo é garantir uma representação mais fiel à vontade do eleitor, com a observância do respeito às minorias. Meu receio é de que a cláusula de desempenho provoque exclusões arbitrárias e feche o sistema partidário em torno de meia dúzia de grandes partidos. Vale lembrar que nem todo pequeno partido é legenda de aluguel. Há agremiações históricas e ideológicas que agora terão ainda mais trabalho pela frente. Não obstante, num contexto de quase adoção do “distritão”, acredito que entre mortos e feridos, salvamo-nos todos. Poderia ter sido bem pior.

João Paulo Viana é cientista político. Artigo publicado originalmente no blog Legis-Ativo, do Estadão

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