Lei do Devedor Contumaz: O Equilíbrio entre a Eficiência Fiscal e as Garantias Constitucionais

Lei do devedor contumaz: entre o combate à fraude e os limites do Estado

Por João Alberto Graça*

A grande questão não é apenas quem deve tributos. O verdadeiro desafio está em identificar quem transforma a inadimplência em estratégia permanente de mercado e em definir como o Estado pode reagir sem romper as garantias constitucionais que sustentam o próprio ambiente de negócios.

O tema do devedor contumaz, por anos restrito ao debate acadêmico e institucional, finalmente ingressou no plano normativo com a edição da Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. A norma introduziu, de forma expressa, a figura do contribuinte que estrutura seu modelo de negócio com base no não pagamento reiterado de tributos. A regulamentação posterior, por meio da Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 513, de março de 2026, conferiu operacionalidade ao instituto, permitindo sua aplicação concreta no âmbito federal.

O novo regime não surge isolado. Ele se ancora em pilares tradicionais do sistema tributário brasileiro, como o Código Tributário Nacional, a Lei de Execução Fiscal e os mecanismos de regularização previstos na legislação vigente. Ao mesmo tempo, dialoga com outros campos normativos, especialmente quando seus efeitos alcançam a esfera concorrencial e o acesso a contratações públicas.

O mérito econômico: A concorrência leal

Sob a ótica econômica, há um mérito evidente na iniciativa. Durante anos, setores inteiros conviveram com agentes que não eram mais eficientes, mas apenas mais agressivos no uso do passivo tributário como forma de financiamento. Essa distorção comprometeu a concorrência, penalizou empresas regulares e afetou a formação de preços.

"Ao diferenciar o inadimplente eventual do devedor estratégico, o Estado sinaliza uma mudança relevante: não se pode tratar de forma idêntica quem enfrenta dificuldades reais e quem se vale da inadimplência como vantagem competitiva."

Além disso, o novo modelo tende a aprimorar a atuação da administração tributária. Ao permitir uma seleção mais qualificada de risco, desloca-se o foco repressivo para contribuintes com maior potencial de dano ao erário e ao mercado. Em tese, isso aumenta a eficiência da cobrança e racionaliza o uso de recursos públicos.

O contexto de crise e os riscos constitucionais

Esse avanço, contudo, não ocorre em um vácuo econômico. O Brasil atravessa um período de elevado estresse financeiro, com recordes recentes de recuperações judiciais e aumento expressivo do endividamento empresarial e pessoal. Nesse contexto, a linha que separa o devedor estratégico do contribuinte em dificuldade pode se tornar perigosamente tênue.

É justamente nesse ponto que emergem os riscos constitucionais:

1. Devido Processo Legal: A qualificação como devedor contumaz não é neutra; ela produz efeitos severos. Por isso, não pode resultar de presunções amplas ou critérios meramente quantitativos.
2. Livre Iniciativa e Proporcionalidade: Nem toda dívida elevada decorre de fraude. Empresas em crise ou envolvidas em disputas jurídicas legítimas não podem ser automaticamente equiparadas a estruturas deliberadamente orientadas ao inadimplemento.
3. Sanções Políticas: Sempre que o Estado utiliza restrições indiretas (como limitações ao funcionamento ou contratação) para induzir o pagamento de tributos, cria-se uma zona de atrito constitucional.

Caminhos para o aperfeiçoamento

O universo de contribuintes potencialmente atingidos tende a ser reduzido em número, mas altamente relevante em impacto econômico. Trata-se de um instrumento desenhado para poucos, mas poucos capazes de distorcer mercados inteiros. Essa característica reforça a necessidade de calibragem técnica: quanto mais excepcional a medida, mais rigoroso deve ser o filtro jurídico.

Nesse cenário, é essencial:

• Refinar os critérios que definem a contumácia;
• Fortalecer as garantias procedimentais, com contraditório efetivo e decisões motivadas;
• Prever hipóteses objetivas de exclusão, como recuperação judicial, crise setorial comprovada ou adesão a programas de parcelamento;
• Transparência institucional, com divulgação periódica de dados.

Conclusão

No fundo, o debate revela uma questão mais ampla: a necessidade de equilibrar eficiência arrecadatória e segurança jurídica. A lei do devedor contumaz nasce de um diagnóstico correto: o sistema tributário não pode premiar quem transforma o não pagamento em estratégia empresarial. Mas seu sucesso não dependerá da força do discurso, e sim da precisão de sua aplicação.

Se bem aplicada, a nova disciplina pode fortalecer a concorrência leal, valorizar o contribuinte regular e sofisticar a política fiscal brasileira. Se mal conduzida, poderá apenas expandir o poder punitivo sob o verniz da modernização e, com isso, fragilizar exatamente aquilo que pretende proteger: a confiança no Estado de Direito.

João Alberto Graça* é advogado, membro do Conselho de Contribuintes e Recursos Fiscais do Estado do Paraná indicado pela FETRANSPAR, especialista em Direito Tributário pelo IBET/SP, doutorando em Direito Tributário Internacional pela Universidad Castilla La Mancha em Toledo (Espanha), especialista em Direito dos Negócios Internacionais pela UFSC/SC e pela Universidad Complutense de Madrid (Espanha).