Como as emendas redistribuíram poder entre os três Poderes no Brasil

O jurista Ricardo Teixeira da Silva lança em 13 de agosto de 2026, às 18h30, na Associação dos Antigos Alunos da Faculdade de Direito da USP, em São Paulo, a obra "Separação de Poderes e Emendas Orçamentárias: interfaces entre o jurídico e o político à luz da Teoria Geral do Estado". Resultado de sua pesquisa de doutorado, o livro propõe uma leitura que vai além das polêmicas recentes envolvendo o orçamento secreto e discute como as transformações institucionais das últimas décadas redistribuíram poder entre os três Poderes da República.

A tese central: um Legislativo mais forte veio para ficar

A principal conclusão de Teixeira da Silva é que o fortalecimento do Congresso Nacional não representa uma ruptura institucional, mas um processo compatível com o desenho constitucional inaugurado pela Constituição de 1988. "O fortalecimento do Poder Legislativo é um movimento muito consistente e compatível com a Constituição. Não vejo um caminho de volta", afirma o autor.

Para Teixeira, a judicialização do orçamento — especialmente após a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) nos julgamentos sobre o orçamento secreto e a constitucionalidade das emendas parlamentares — tornou o tema central para compreender o funcionamento das instituições brasileiras. A avaliação do pesquisador é que o debate público frequentemente concentra esforços em condenar o instrumento das emendas, quando a preocupação deveria estar voltada para garantir a eficiência e a legalidade da aplicação do dinheiro público.

"A existência de um Legislativo mais forte e com maior participação nas decisões orçamentárias é uma realidade que veio para ficar. O foco deve ser assegurar que esses recursos sejam utilizados com eficiência e dentro da legalidade."

— Ricardo Teixeira da Silva, autor

O mito da usurpação e o mito da corrupção automática

Outro aspecto central da obra é o enfrentamento de interpretações amplamente difundidas no debate político. Teixeira afirma que é incorreto tratar as emendas parlamentares, por si só, como mecanismos associados à corrupção ou afirmar que elas representam uma usurpação das competências orçamentárias do Executivo. "Os órgãos responsáveis pela execução das despesas continuam pertencendo ao Poder Executivo. Licitações, contratos, empenhos e pagamentos seguem exatamente os mesmos procedimentos aplicáveis a qualquer gasto público", argumenta.

Para o autor, eventuais desvios precisam ser rigorosamente investigados, mas não decorrem automaticamente da origem parlamentar dos recursos. "Se houver irregularidades, elas devem ser apuradas pelos tribunais de contas, Ministério Público, polícia e demais órgãos de fiscalização. Não é porque o recurso foi destinado por meio de uma emenda parlamentar que ele está mais sujeito à corrupção."

A tese de Teixeira confronta diretamente a narrativa dominante em parte da academia e da imprensa, que associa o crescimento das emendas a um desequilíbrio institucional favorável ao clientelismo. O autor propõe, em vez disso, uma análise estrutural: o que mudou não foi a Constituição, mas a forma como ela passou a ser interpretada e aplicada.

A comparação internacional que desmonta outro mito

O livro também questiona a ideia de que o Congresso brasileiro teria acumulado poderes orçamentários superiores aos de parlamentos de outros países. Segundo Teixeira, essa percepção costuma resultar de comparações incompletas, que ignoram diferenças estruturais entre os sistemas políticos.

Nos regimes parlamentaristas europeus, por exemplo, os partidos que sustentam o governo normalmente participam diretamente da elaboração da proposta orçamentária, reduzindo a necessidade de emendas parlamentares. Já nos Estados Unidos, o Congresso possui poderes significativamente mais amplos para alterar ou até impedir a aprovação do orçamento federal.

"O episódio do shutdown ocorrido durante o governo Donald Trump demonstra isso de forma muito clara. O Congresso simplesmente não aprovou o orçamento e o Executivo ficou sem recursos para manter parte da máquina pública funcionando. Nunca tivemos algo semelhante no Brasil justamente porque o nosso Legislativo não possui poderes orçamentários equivalentes aos do Congresso norte-americano."

— Ricardo Teixeira da Silva

A tese de Teixeira encontra respaldo em estudo inédito do pesquisador Marcos Mendes, do Insper, que comparou a prática brasileira com a de 11 países da OCDE. A conclusão é contundente: "O Brasil tem um sistema atípico, em que o Congresso Nacional tem um poder de determinação do orçamento muito superior ao observado nos países analisados."

Nos Estados Unidos, por exemplo, embora o Congresso possa refazer o orçamento, as emendas de interesse individual dos parlamentares estão limitadas a 1% da despesa discricionária. No Brasil, já chegam a 24%. Na Alemanha, as emendas parlamentares reduziram, em vez de aumentar, as dotações de despesas nos últimos dois anos. Na Austrália, o Parlamento sequer pode emendar o orçamento.

O contexto que o livro enfrenta: R$ 61 bilhões e um STF atento

O lançamento de Teixeira da Silva ocorre em um momento de máxima tensão institucional sobre o tema. As indicações de deputados e senadores ocuparam mais de R$ 50 bilhões do Orçamento de 2025 e consumiram até 70% da verba discricionária dos ministérios. O Orçamento de 2026, aprovado em dezembro de 2025, prevê elevar o valor das emendas para mais de R$ 61 bilhões.

A expansão é vertiginosa: entre 2015 e 2024, os valores saltaram de R$ 3,9 bilhões para R$ 48,3 bilhões, segundo levantamento do Insper. A regra que tornou obrigatório o pagamento das emendas individuais foi criada em 2015.

O STF está no centro do embate. O ministro Flávio Dino relatou as ADIs que questionam a existência das emendas parlamentares impositivas e, em dezembro de 2025, afirmou que concluiu a instrução dos processos e pedirá ao presidente da corte, Edson Fachin, que abra espaço na pauta para julgamento pelo plenário. Dino classificou o debate como "fundamental em um país presidencialista" e de "índole constitucional".

"É um debate essencial e de índole constitucional. É um debate jurídico, não é um debate político."

— Flávio Dino, ministro do STF

Em março de 2025, porém, o Congresso aprovou uma resolução que, segundo a Transparência Internacional, "perpetua a falta de rastreabilidade no processo orçamentário". A autoria das emendas coletivas passou a ser atribuída apenas ao líder partidário ou ao coordenador da bancada estadual, recriando, na prática, uma modalidade de emenda secreta.

O Legislativo brasileiro: caro, mas não necessariamente poderoso

A tese de Teixeira da Silva sobre o fortalecimento do Legislativo coexiste com dados que mostram o Congresso brasileiro como um dos mais caros do mundo. Segundo levantamento do O Globo a partir de dados da União Interparlamentar, o custo anual de Câmara e Senado no Brasil equivale a 0,12% do PIB — seis vezes mais que os Estados Unidos (0,02%) e muito acima de países como México (0,05%), Espanha (0,01%) e Índia (0,004%).

A Câmara dos Deputados tem 14.001 servidores — 51% a mais que os Estados Unidos (9.247) e quase cinco vezes mais que o Reino Unido (3.090). A proporção é de 27,3 empregados a cada deputado no Brasil, contra 4,7 no Parlamento britânico.

Um estudo do Senado Federal, porém, oferece ressalvas metodológicas importantes: ao excluir os gastos com aposentadorias e pensões do Legislativo brasileiro — que correspondem a cerca de um quarto da despesa —, o excesso de gastos do Brasil em relação à média internacional cai drasticamente, situando-se na maioria das estimações abaixo de 2%.

O que o livro propõe — e o que o Brasil precisa decidir

Teixeira da Silva não defende o status quo. Sua proposta é de aperfeiçoamento: transparência, controle e gestão eficiente dos recursos. A questão, segundo ele, não é se as emendas devem existir, mas como garantir que funcionem como instrumento de representação e não de barganha eleitoral.

A tese é politicamente incômoda para ambos os lados do debate. Para quem defende a hegemonia orçamentária do Executivo, ela soa como justificativa de um desequilíbrio institucional. Para quem defende a expansão ilimitada das emendas, ela impõe a responsabilidade de provar que o dinheiro está sendo bem gasto.

O fato é que, em 2026, o Orçamento brasileiro é, em grande medida, um orçamento negociado — não imposto. As emendas parlamentares são a moeda dessa negociação. O livro de Teixeira da Silva chega em um momento em que o STF está prestes a decidir se essa moeda tem valor constitucional — ou se é uma moeda de troca que corrompeu o sistema.

A pergunta que o lançamento deixa no ar é simples: se o fortalecimento do Legislativo é compatível com a Constituição, por que o Congresso precisa de resoluções que escondem a autoria das emendas? E se a transparência é o caminho, por que ela é tão difícil de implementar?

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